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(2012)琼行终字第57号

上诉人（原审第三人）张德开。

委托代理人王和裕，海南东方国信律师事务所律师。

委托代理人符菊，海南东方国信律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）王先雄。

委托代理人陈作发，海口市琼山区府城弘正法律事务所副主任。

原审被告海口市人民政府。

法定代表人冀文林，该市市长。

委托代理人王世春，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。

上诉人张德开因被上诉人王先雄诉原审被告海口市人民政府颁发国有土地使用证纠纷一案,不服海口市中级人民法院于2012年3月12日作出的（2012）海中法行初字第4号行政判决，于同月28日通过原审法院向本院提起上诉。

本院于2012年4月27日受理，5月3日依法组成合议庭，5月11日在海口市琼山区人民法院第三审判庭公开开庭审理了本案。

上诉人张德开及其委托代理人王和裕，被上诉人王先雄及其委托代理人陈作发，原审被告海口市人民政府的委托代理人王世春到庭参加诉讼。

本案现已审理终结。

本案被诉的具体行政行为是原琼山市人民政府于2000年11月26日给张德开颁发琼山籍国用（2000）字第08-1638号《国有土地使用证》（以下简称1638号《国有土地使用证》）的行为。

原审判决查明:

1638号《国有土地使用证》项下的土地坐落于原琼山市灵山镇琼文大道，地号为LS-07-419，东至小巷，南至公路，西至围墙，北至小巷，土地面积为158.29平方米。

该土地西至的围墙属于海口市南渡江引水枢纽工程管理处灵山水管所。

张德开向原琼山市规划土地管理局申请颁发土地使用证时，填写了土地使用权申报表，但没有填写申报时间。

其提供的原琼山市灵山镇群山村民委员会所出具的《土地权属来源证明》中写明:张德开宗地使用面积为158平方米，用地时间为1980年，用地情况为已建房。

但没有写明权属来源的内容，签发日期2000年2月14日有涂改痕迹。

2000年9月18日，原琼山市规划土地管理局出具了《关于地籍调查征询异议的通告》,但该通告中只盖有原琼山市灵山镇群山村民委员会的公章，未加盖原琼山市规划土地管理局的公章，也没有注明征询异议的起止时间。

随后，原琼山市规划土地管理局作出了《地籍调查表》、《权属调查记录表》、《土地登记发证送审表》，其中的《地籍调查表》中双方指界人签字栏里只有张德开的签名,没有其它相邻方的签名。

在《权属调查记录表》中，张榜公布情况无异议一栏中填写的时间为2000年9月10日。

2000年11月26日，原琼山市人民政府给张德开颁发了1638号《国有土地使用证》。

2004年11月15日，原琼山市灵山镇群山村委会陶宋经济社（以下简称陶宋经济社）向有关单位申请土地权属争议调处，认为原琼山市人民政府给张德开颁发的1638号《国有土地使用证》项下的158.29平方米的土地，其中73.6平方米为陶宋经济社用地。

2010年6月24日，海口市国土资源局向海口市南渡江引水枢纽工程管理处作出《关于<举报信>的复函》（市土资美兰字[2010]30号）,称:“2007年，陶宋经济社已对张德开158.29平方米的土地确权登记产生异议。

我局调查人员经查阅该宗地登记发证档案材料，发现该宗地登记发证过程中存在盖章、落款日期、当事人签署意见相矛盾，以及承诺书多处空白，土地权属来源证明涂改等问题，违反《土地登记规则》。

我局于2008年1月15日以市土环资美兰字[2008]2号文注销该宗地国有土地使用证”。

尔后，张德开向海南省国土环境资源厅申请行政复议,要求撤销海口市国土资源局作出的市土环资美兰字[2008]2号文。

2011年1月11日，海南省国土环境资源厅作出琼土环资复决字[2011]1号《行政复议决定》，以“海口市国土资源局在未报经相应的人民政府批准的情况下，注销张德开持有的1638号《国有土地使用证》的行为违反了程序”为由，撤销了海口市国土资源局作出的市土环资美兰字[2008]2号文。

另查明:张德开于1989年向后宋村（即现陶宋经济社）申请85平方米土地用于建房，申请地点位于原琼山县后宋舖子上边即桂林洋水沟王先雄宅前。

1989年11月31日，原琼山县灵山镇同意了该申请。

张德开提供了于1985年12月22日支付85平方米土地款297.5元的凭证。

2010年6月15日，陶宋经济社出具证明，证明张德开已交陶宋经济社158.29平方米的土地款。

同日，陶宋经济社又出具《土地款补交协议书》，同意张德开补交73.29平方米的土地款8000元，以了结该宗地欠款。

现张德开已在该地的一部分建有85平方米民用房。

2011年8月，张德开要在该地的其余部分即王先雄使用地前面盖房屋，王先雄认为张德开挡住了其历史通道，侵害了其通行、排水、采光、通风的合法权益，故提起本案诉讼，请求撤销1638号《国有土地使用证》。

原审法院认为:一、关于王先雄原告资格是否适格的问题。

海口市人民政府及张德开均认为本案诉争的1638号《国有土地使用证》与王先雄的琼山籍（2000）字第08-0606号《国有土地使用证》（以下简称0606号《国有土地使用证》）项下土地并未重叠，海口市人民政府的颁证行为未侵犯王先雄的合法权益，王先雄作为原告起诉，主体不适格。

根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十三条  

“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼:（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；”

的规定，王先雄的用地与张德开的用地相邻，因此王先雄起诉原琼山市人民政府的颁证行为侵害其相邻权符合法律的规定，其系本案适格的原告。

二、关于原琼山市人民政府给张德开颁发1638号《国有土地使用证》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。

首先，根据《土地登记规则》第十条  的规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料:土地登记申请书，单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明，土地权属来源证明，地上附着物权属证明。

张德开在申请土地登记时没有提交土地登记申请书及个人身份证明资料，其提供的《土地权属来源证明》没有填写权属来源的内容，签发日期又经过涂改。

而且该《土地权属来源证明》载明用地时间为1980年、土地面积为158平方米，明显与张德开自己提供的用地申请表的申请时间和面积不相符。

另外，张德开于2010年还向陶宋经济社补交地款的行为也证明了该《土地权属来源证明》内容是不真实的。

因此，原琼山市人民政府依据内容不真实的《土地权属来源证明》给张德开颁证违反了《土地登记规则》第十条  的规定。

其次，根据《土地登记规则》第十五条  的规定，公告的主要内容包括:1、土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；

2、准予登记的土地权属性质、面积、座落；

3、土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关。

但在原琼山市规划土地管理局的通告中，第一，没有加盖该局的公章。

第二，也没有征询异议的起止时间，无法证明该通告张榜公告满十五天。

而且在原琼山市人民政府的《权属调查记录表》中，张榜公布情况无异议一栏，落款时间为2000年9月10日，但《关于地籍调查征询异议的通告》的日期却在其后的2000年9月18日，因此无法证明原琼山市人民政府已履行了公告的程序。

再次，原琼山市人民政府的《地籍调查表》中没有相邻方的指界签名，而且四至不清。

张德开的土地明显与海口市南渡江引水枢纽工程管理处灵山水管所的用地相邻，但《地籍调查表》中仅有张德开一人的签名，并没有该水管所的签名。

另外，《地籍调查表》上用地东至小巷，北也至小巷，但小巷多宽并不明确，导致现在争议地的四至不明确。

综上所述，原琼山市人民政府给张德开颁发1638号《国有土地使用证》认定事实不清，证据不足，违反法定程序，应予以撤销。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条  第（二）项  第1、3目之规定，判决:一、撤销原琼山市人民政府为第三人张德开颁发的琼山籍国用（2000）字第08-1638号《国有土地使用证》；二、责令海口市人民政府重新作出具体行政行为；案件受理费50元由海口市人民政府负担。

张德开上诉称:

一、原审法院以原琼山市人民政府的颁证行为主要证据不足，违反法定程序为由撤销其给上诉人颁发的土地证是错误的。

原琼山市人民政府的颁证行为主要证据充分且程序合法。

原琼山市人民政府根据群山村委会出具的《土地权属来源证明》，依上诉人的申请，并按相关法律规定，经地籍调查、核定土地界线、发布《征询异议公告》，并在公告期满后依法给上诉人颁发土地证，其颁证行为并不违反法定程序。

至于上诉人申请土地登记时没有提交申请书及个人身份证资料、异议公告漏盖章及《地籍调查表》没有相邻方的指界签名等，仅是颁证行为中很小的瑕疵，不属于违反法定程序。

且由于历史原因，原琼山市人民政府的颁证行为难免存在一定程度的不足。

但颁证行为中的瑕疵与“程序违法、主要证据不足”完全是两回事。

二、原琼山市人民政府的颁证行为并不侵犯王先雄的相邻权，故王先雄在原审中不是适格主体，原审法院认定王先雄系适格原告是错误的。

上诉人的1638号土地证宗地图绘制时间为2000年9月4日，而王先雄的0606号土地证宗地图绘制时间为2001年4月16日，也就是说，是上诉人先于王先雄取得土地，上诉人在其土地范围内建房没有侵犯王先雄的相邻权。

综上，请求撤销海口市中级人民法院（2012）海中法行初字第4号判决，依法改判。

被上诉人王先雄答辩称:一、王先雄用地与张德开用地相邻，张德开用地（地号LS-07-419）位于王先雄用地（地号LS-07-116）的前面。

原琼山市人民政府的颁证行为将王先雄的历史通道用地划给张德开使用，侵害了王先雄的采光、排水、通风、通行的权益。

依据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十三条  第一款  第（一）项  的规定，王先雄可以依法提起行政诉讼，属于适格的原告。

二、张德开使用的涉诉宗地来源不合法。

该地是张德开向陶宋经济社购买的，涉及农用地转为建设用地，但未经有权机关办理农用地转用审批手续，违反了《土地管理法》第四十四条的规定，属于违法占用农用地。

三、原琼山市人民政府给张德开颁发1638号《国有土地使用证》的行为违反了法律规定，超越了《土地登记规则》第二条  规定的权限。

从事实上看，涉诉土地包含三个不同使用人的使用地，一是张德开的93.38平方米的违法用地，二是答辩人的约38.27平方米的通行、排水、采光、通风用地，三是王裕汉的违法用地。

原琼山市人民政府将不属于张德开使用的部分土地登记给张德开是违法的。

四、原琼山市人民政府的颁证行为认定事实不清，证据不足，且颁证前未进行公告，《地籍调查表》上没有相邻方的指界签名，违反了法定程序。

综上，原审判决撤销原琼山市人民政府的颁证行为认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

原审被告海口市人民政府口头述称:对原审判决没有异议。

现在上诉人张德开作为原告又在海口市中级人民法院起诉要求撤销政府给王先雄颁发的土地证，希望张德开与王先雄能够友好协商，本着互谅互让的原则解决本案纠纷。

各方当事人二审中均无新的证据提供。

根据一审认定的且当事人二审无异议的证据，以及当事人一、二审的陈述，结合二审现场勘查的情况，本院二审查明、认定以下事实:2000年11月25日，原琼山市人民政府给王先雄颁发了0606号《国有土地使用证》，王先雄现已在该地上盖有房屋。

之后，原琼山市人民政府于2000年11月26日给张德开颁发了1638号《国有土地使用证》。

1638号《国有土地使用证》项下的土地面积共158.29平方米，张德开现已在其中约85平方米的土地上盖有房屋，王先雄对该部分土地并无异议。

其余部分土地张德开现已打下桩基，准备盖房。

王先雄认为侵犯了其相邻权，引发争议。

双方确定争议的土地面积约73.29平方米。

经现场勘查，该争议土地与王先雄的土地并无重叠，亦无交叉，两地相隔0.67米。

张德开一、二审中自认该争议地是其向陶宋经济社申请用于盖房的，原属陶宋经济社集体所有土地。

从张德开一审所提供的《私房用地审批表》的内容来看，经陶宋经济社、管理区和镇国土所同意后，原琼山市灵山镇人民政府于1994年5月5日作出意见，同意张德开建房用地的面积为145平方米。

但海口市人民政府和张德开现均不能提供该地权属性质已由集体所有转变为国有的依据。

原审判决查明的事实和本院查明的其他事实一致，各方当事人亦无异议，本院予以确认。

本院认为:一、关于王先雄作为原告起诉主体是否适格的问题。

原琼山市人民政府首先给王先雄颁发0606号《国有土地使用证》，确认了王先雄的土地使用权，之后给张德开颁发1638号《国有土地使用证》，王先雄所争议的该证项下的土地与王先雄0606号《国有土地使用证》项下的土地相邻，相隔仅0.67米，故原琼山市人民政府给张德开颁发1638号《国有土地使用证》的行为涉及到王先雄的通行权等相邻权，根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十三条  第（一）项  的规定，王先雄可以依法提起行政诉讼。

张德开关于其先于王先雄取得土地，其在颁证土地范围内建房未侵犯王先雄的相邻权，故张德开无权提起本案诉讼的上诉主张不能成立。

二、关于原琼山市人民政府给张德开颁发1638号《国有土地使用证》事实依据是否清楚，程序是否合法的问题。

（一）颁证土地的权属来源不清。

首先，原琼山市灵山镇群山村民委员会所出具的《土地权属来源证明》在签发日期上有涂改的痕迹，难以认定其出具的具体时间。

其次，从张德开一审所提供的用地申请和审批材料来看，其向陶宋经济社申请用地的时间为1989年，原琼山市灵山镇人民政府于1994年5月5日方作出审批意见，同意其建房用地的面积为145平方米。

《土地权属来源证明》载明张德开的用地时间为1980年、土地面积为158平方米无事实依据。

第三，争议土地原属陶宋经济社集体所有，海口市人民政府和张德开现均不能提供证据证明该地已变性为国有土地，故原琼山市人民政府颁证确认该地的权属性质为国有、面积为158.29平方米、使用权归张德开事实依据不清，证据不足。

（二）原琼山市人民政府就颁证土地未依法进行公告，在进行地籍调查时未通知相邻方到现场指界，程序不合法。

首先，海口市人民政府虽然提供了原琼山市规划土地管理局《关于地籍调查征询异议的通告》，但该《通告》上没有原琼山市规划土地管理局的盖章，且落款时间为2000年9月18日，与原琼山市规划土地管理局在《权属调查记录表》上载明张榜公布后无异议的时间2000年9月10日相矛盾。

这表明，《关于地籍调查征询异议的通告》还未发布张贴，原琼山市规划土地管理局即已在《权属调查记录表》上签署了“张榜公布无异议”的意见，故对该两份内容相矛盾的证据不予采纳，也不能证明原琼山市人民政府在颁证前已履行了公告程序。

其次，颁证的土地西至海口市南渡江引水枢纽工程管理处灵山水管所的围墙，原琼山市人民政府在进行地籍调查时，未通知该水管所到现场指界，程序亦不合法。

综上，原琼山市人民政府给张德开颁发1638号《国有土地使用证》的事实依据不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。

张德开的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。

原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条  第（一）项  之规定，判决如下:

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人张德开负担。

本判决为终审判决。

审判长林岱

审判员王鉴

代理审判员许蕾

二○一二年六月十八日

书记员麻红丽