公益诉讼人武汉市蔡甸区人民检察院。

法定代表人李智雄，检察长。

被告武汉市蔡甸区国土资源和规划局。

法定代表人周社明，局长。

委托代理人章琦，行政

负责人。

代理权限为特别授权。

委托代理人肖坤，执法监察科科长。

代理权限为特别授权。

委托代理人龙贤富，湖北平渊律师事务所律师。

代理权限为特别授权。

第三人武汉市蔡甸区蔡甸街姚家林村村民委员会。

法定代表人邱大利，主任。

委托代理人周虹，湖北人言律师事务所律师。

代理权限为特别授权。

委托代理人李君，湖北人言律师事务所律师。

代理权限为特别授权。

庭审程序说明

公益诉讼人武汉市蔡甸区人民检察院（以下简称公益诉讼人）认为被告武汉市蔡甸区国土资源和规划局（以下简称被告）不履行土地执法监督检查法定职责，于2017年1月4日向本院提起行政诉讼。

庭审过程

本院受理后，依法追加武汉市蔡甸区蔡甸街姚家林村村民委员会作为本案第三人（以下简称第三人）参加诉讼，并向被告及第三人送达了起诉书副本和应诉通知书等相关诉讼文书。

依法由审判员杜泽胜担任审判长，与审判员周艳、人民陪审员陈刚组成的合议庭，于2017年6月7日公开开庭审理了本案。

公益诉讼人指派检察员张靓峰、李亚敏，被告的委托代理人章琦、肖坤、龙贤富，第三人的委托代理人周虹到庭参加诉讼。

本案现已审理终结。

公益诉讼人诉称:2015年初，本院在履行侦查监督职责中发现第三人未经批准占用本村集体土地建设钢构厂房。

2015年3月12日经被告立案查处，并作出蔡土资执责停（2015）第022号通知书，责令停止违法行为，听候处理。

但第三人仍继续建设。

2015年4月26日，被告作出（2015）2号责令限期改正通知书，责令其十五日内恢复土地原状。

2015年8月26日，被告作出蔡土资执责停（2015）第053号责令停止土地违法行为通知书，再次责令第三人立即停止违法行为，听候处理。

2015年8月底，第三人所建的厂房初步建成，建筑面积13900㎡，其中符合规划建筑面积9765㎡，不符合规划面积4135㎡。

经实地勘测，违法占地面积36.７亩，土地现状用途为水田28.1亩、水面8.6亩；土地规划用途为建设用地20.6亩、一般农田16.１亩。

2015年9月9日，被告对第三人作出蔡土资执罚（2015）5号行政处罚决定书:1、限期拆除在非法占用的土地上新建的4135㎡建筑物；2、没收在非法土地上新建的9765㎡建筑物；3、非法占用的土地按每平方米人民币30元的标准处以罚款，罚款总额为734000元。

此后，针对该行政处罚决定书第2条，被告的工作人员于2015年12月10日虚构了将没收的9765㎡建筑物向区财政局移交的邮寄凭证；针对第3条，被告研究决定将罚款标准由30元/㎡降至15元/㎡，并于2016年4月20日向蔡甸区人民法院申请执行。

2016年7月15日，第三人向区财政局罚没款专户缴纳罚款349600元。

2016年10月28日，公益诉讼人向被告发出蔡检行违监（2016）7号检察建议，建议被告认真落实蔡土资执罚（2015）5号行政处罚决定。

被告虽于2016年11月23日作出回复，但截至目前第三人的违法用地事实仍然存在，所占土地未恢复原状，钢构厂房未予拆除，应没收的违法建筑物至今未作处理。

据此，公益诉讼人认为被告对第三人非法占用土地的违法行为作出行政处罚后，采取虚构邮寄凭证的方式将没收的违法建筑物予以虚假移交，不督促第三人履行恢复原状的义务，致使第三人的违法行为持续存在。

在公益诉讼人发出检察建议后，被告仍未纠正。

综上，为了保护土地资源，促进行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益，依照《中华人民共和国土地管理法》第四条  ，第七十六条  之规定，以及《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定提起诉讼，请求:1、确认被告作出蔡土资执罚（2015）5号行政处罚决定后，不依法履行职责违法；2、责令被告对上述行政处罚决定所涉非法占用的土地和地上建筑物，继续履行监督和管理职责。

公益诉讼人为支持其诉讼主张向本院提交了以下四组13项证据、依据:

第一组证据第1项，蔡甸区国土资源和规划局土地违法案卷，证明被告对第三人违法用地作出了行政处罚的事实。

第二组证据第1项，蔡甸区国土资源和规划局的主要职责；第2项，2010年—2012年蔡甸区蔡甸街姚家林村所在范围土地利用总体规划图；第3项，蔡甸区蔡甸街姚家林村截至2016年12月土地利用现状图；第4项，蔡甸区蔡甸街姚家林村截至2016年12月土地利用总体规划图；第5项，湖北顺丰速运有限公司说明及对安保部经理赵迁的调查笔录；第6项，蔡甸区财政局行资管理科负责人徐承煜的说明及调查笔录。

证明被告作出行政处罚决定后怠于履职，致使行政处罚决定没有得到全面、有效执行的事实。

第三组证据第1项，武汉市蔡甸区检察院侦查监督科案件移送函；第2项，（2016）7号行政公益诉讼立案决定书；第3项，2016年10月28日作出的蔡检行建（2016）7号检察建议书及蔡甸区国土资源和规划局签收的送达回证；第4项，蔡甸区国土资源和规划局于2016年11月23日作出的回复。

证明公益诉讼人履行了诉前程序的事实。

第四组证据第1项，对蔡甸区国土资源和规划局执法监察科科长肖坤的调查笔录；第2项，公益诉讼人在违法用地现场拍摄的照片。

证明国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。

公益诉讼人还提交了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等依据。

被告针对公益诉讼人提起诉讼的事实，作两个方面答辩:其一、关于限期拆除在非法占用土地上新建的4135㎡建筑物，恢复土地原状的问题。

2015年9月9日，我局对第三人占用土地违法行为作出了行政处罚决定。

2016年4月20日，在上述行政处罚决定已经生效，法定履行期限届满后即向法院申请执行。

但法院对我局申请强制执行限期拆除在非法占用的土地上新建的4135㎡建筑物的行政处罚事项未予受理，仅裁定对罚款的申请执行内容准予强制执行。

我局在无自行强制拆除的法定职权的情况下，只能与第三人沟通协调，责令其自拆。

第三人曾承诺于2016年12月中旬拆除整改到位。

2016年12月9日，我局将案件移交区城管委处理未果。

其二、关于没收在非法占用的土地上新建的9765㎡建筑物问题。

在上述的行政处罚生效后，就处罚中没收土地上新建9765㎡建筑物的处罚内容，应依法移交蔡甸区财政局或蔡甸区国资局处理，但该两单位以没收的财物属违法建筑，没有相关处置办法为由拒绝接收。

2016年4月，在落实省委巡视组发现问题整改工作中，我局就涉及非法财物移交问题曾向区政府专题汇报过，也多次与区财政局、区国资局沟通未果。

虽区政府领导已就非法财物移交问题作出批示，但涉案非法占用土地上的新建9765㎡建筑物问题至今未能解决。

综上所述，我局认为在对第三人占用土地的违法行为作出的行政处罚决定生效后，既向法院申请了强制执行又与有关单位积极协调沟通，并非未依法履行职责。

被告为支持其答辩意见向本院提交了以下证据:证据1、蔡土资执罚（2015）5号行政处罚决定书，拟证明其在2015年9月9日已对第三人土地违法行为作出了行政处罚的事实。

证据2、执行申请书，拟证明其在2016年4月20日对第三人土地违法行为作出的行政处罚生效后向法院申请强制执行的事实。

证据3、蔡甸区人民法院（2016）鄂0114行审135号行政裁定书，拟证明蔡甸区人民法院仅裁定对上述行政处罚中的罚款项申请执行内容准予强制执行，未受理行政处罚中限期拆除的行政处罚事项的事实。

证据4、关于新增建设用地报批过程中涉及非法财物移交问题的报告及领导批示，拟证明其在对第三人土地违法行为作出行政处罚决定生效后，就有关没收非法财物移交受阻并报请蔡甸区政府协调解决的事实。

被告还提交了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》等行政处罚依据。

第三人述称:我村筹资建厂房是为了解决村民就业和村民养老问题，拆除厂房将会造成重大损失；我村不是被诉行政行为主体，与履行法定职责没有关系，我村作为第三人参加本案诉讼不适格。

第三人未向本院提交证据。

经庭审质证，公益诉讼人对被告提交的证据1无异议，本院予以采信；对证据2、认为被告在作出的行政处罚生效后向法院申请强制执行的行为无异议。

本院予以采信；对证据3、认为蔡土资规强执申字（2016）第8号强制执行申请书中只申请了对非法占用土地的罚款项，没有申请对非法占用土地上建筑物限期拆除项。

且该申请已经蔡甸区法院立案受理并执行完毕。

故被告无证据证实其向法院申请了对非法占用土地上建筑物限期拆除的证明目的。

对公益诉讼人的质证意见，本院予以采信；对证据4、区领导批示的真实性不持异议，对有关没收非法财物移交书、没收非法财物清单是被告收到《检察建议书》后单方制作的，且有虚构将非法占用土地上新建9765㎡建筑物向蔡甸区财政局移交邮寄凭证行为。

所以被告不能达到已将违建物向相关部门移交和已被相关部门没收的证明目的。

本院对公益诉讼人的质证意见予以采纳。

第三人未向法庭发表质证意见。

被告对公益诉讼人提交证据的合法性、真实性、关联性均无异议，但对其证明被告不履行法定职责的证明目的有异议。

被告认为在发现第三人违法用地后进行了立案、调查、现场勘测、下达责令停止土地违法行为通知书、土地行政处罚告知书、行政处罚决定书、责令限期改正通知书、行政强制执行催告书，并与我区相关部门进行了协调等充分说明了被告在积极履职，只是多种原因造成被告履职困难。

本院对公益诉讼人提交的证据依法予以采信。

并认为被告虽然履行了一定行政职责，但并非全面履职。

因为自公益诉讼人向被告发出《检察建议书》到现在第三人非法占用的土地和建筑物仍未得到处理。

第三人对公益诉讼人提交的证据未发表质证意见。

查明事实

经审理查明，2015年初，第三人未经批准占用村集体土地建设钢结构厂房。

2015年3月12日经被告立案查处并作出蔡土资执责停（2015）第022号通知书责令停止违法行为，听候处理。

但第三人仍继续建设。

2015年4月26日被告作出（2015）2号责令限期改正通知书，责令其十五日内恢复土地原状。

2015年8月26日，被告作出蔡土资执责停（2015）第053号责令停止土地违法行为通知书，再次责令其停止违法行为听候处理。

同年8月底，第三人所建的厂房初步形成，其建筑面积13900㎡，其中符合规划建筑面积9765㎡，不符合规划面积4135㎡。

经实地勘测，违法占地面积36.7亩,土地现状用途为水田28.1亩、水面8.6亩；土地规划用途为建设用地20.6亩、一般农田16.1亩。

2015年9月9日，被告对第三人作出蔡土资执罚（2015）5号行政处罚决定书，责令第三人:1、限期拆除在非法占用的土地上新建的4135㎡建筑物，恢复土地原状；2、没收在非法占用土地上新建的9765㎡建筑物；3、非法占用的土地按每平方米人民币30元的标准处以罚款，罚款总额为734000元。

行政处罚作出后第三人未按处罚决定履行处罚义务。

2016年4月18日被告向本院递交蔡土资规强执申字（2016）第8号强制执行申请书，该申请书仅申请了蔡土资执罚（2015）5号行政处罚决定书中第3项，即非法占用的土地按每平方米人民币15元的标准处以罚款，罚款总额为349600元。

该申请已经法院受理并执行完毕。

对该行政处罚决定书中第1项，关于限期拆除4135㎡建筑物，恢复土地原状事项，被告则未能在有效期限内申请法院执行。

对该行政处罚决定书中第2项，关于没收非法占用地上新建的9765㎡建筑物，被告未能实际履行没收职责，也未能向有关部门办理移交的手续。

特别是在2016年10月28日公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告仍未能履行其应尽的监督和管理职责，致使第三人的违法用地事实至今存在，所占土地未恢复原状；非法占用土地上的建筑厂房未能拆除；应没收的违法建筑物至今未作实质处理。

故此，公益诉讼人以被告未依法履行法定职责为由向本院提起行政公益诉讼，并提出前述诉讼请求。

法院意见

本院认为，公益诉讼人提起的本诉讼，符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等相关要求。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条  规定:公民、法人或其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。

本案因武汉市蔡甸区蔡甸街姚家林村村民委员会未经批准违法占用本村集体土地违法建设厂房而引起，且与本案的处理结果有直接的利害关系。

故本院追加其作为本案第三人参加诉讼符合法律规定。

其“作为第三人参加诉讼不适格”的意见不予采纳。

经本院审理认为该案争议焦点，一是被告在作出行政处罚决定书后是否存在不履行法定职责或怠于履行法定职责的情形；二是被告在收到公益诉讼人发出的《检察建议书》后是否已督促违法行为人（第三人）全面履行了行政处罚决定书的有关内容。

一、被告在作出行政处罚决定书后是否存在不履行法定职责或怠于履行法定职责的情形。

《中华人民共和国土地管理法》第六十六条  第一款  规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。

依该规定，被告具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条  ，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条  、五十四条的规定，当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。

经催告无效后，没有强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。

本案中，被告发现第三人存在违法占用土地行为后对其依法作出蔡土资执罚（2015）5号《行政处罚决定书》，该处罚决定书生效后，第三人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定。

被告于2016年4月18日以蔡土资规强执申字（2016）第8号强制执行申请书，仅向蔡甸法院申请了强制执行蔡土资执罚（2015）5号《行政处罚决定书》中第3项，即非法占用的土地的罚款事项。

在此过程中，被告经研究决定将对第三人的罚款标准按非法占用的土地按每平方米30元降至15元，总计罚款金额为349600元。

本院受理并执行后，第三人于2016年7月15日缴纳了罚款。

而被告对蔡土资执罚（2015）5号《行政处罚决定书》中的第1项，即限期拆除在非法占用土地上新建的4135㎡建筑物、恢复土地原状的事项，则未向法院申请执行。

被告辩称其经向法院申请限期拆除事项而法院未予受理之说因无事实证据证明，本院不予采纳。

对蔡土资执罚（2015）5号《行政处罚决定书》中的第2项，即没收在非法占用的土地上新建的9765㎡建筑物，被告虽经多方沟通以及报经区政府领导批示，但并未从根本上将非法占用的土地上的建筑物向相关部门移交，未达到行政处罚中的没收目的。

被告采取虚构邮寄凭证的方式证明其已将没收物移交相关部门的行为属于怠于履职行为。

由此，被告在查处第三人违法占用土地一案中，违法行为人（第三人）逾期未完全履行行政处罚决定的内容，被告既未督促其依法自行履行处罚决定也未向人民法院全面、有效地申请强制执行，存在怠于履行法定职责的违法事实。

故公益诉讼人请求确认被告在作出蔡土资执罚（2015）5号《行政处罚决定书》后，不依法履行职责是有事实和法律依据的，本院应予以支持。

二、被告收到公益诉讼人发出的《检察建议书》后，是否已督促违法行为人（第三人）完全履行了行政处罚决定书中未履行部分。

2016年10月28日公益诉讼人向被告发出蔡检行违监（2016）7号检察建议，建议被告认真落实蔡土资执罚（2015）5号行政处罚决定。

被告于2016年11月23日作出回复:1、拆除整改情况。

对不符合土地利用总体规划和占用生态底线区的违法建筑物，已与姚家林村委会（第三人）沟通协调，责令限期自拆，姚家林村委会（第三人）承诺12月中旬拆除整改到位。

2、没收非法财物移交情况。

2015年10月10日，采取邮寄送达的方式，将符合土地利用总体规划的土地上新建的9765㎡建筑物依法移交区财政局国资部门处理。

3、责任追究情况。

因该宗违法用地占用耕地数量较大，按照“既查事又查人”的原则，已明确违法用地主要责任人，依法向区监察局提出行政处分建议。

4、罚款收缴情况。

在区环保局查处后，姚家林村委会（第三人）主动对工厂实施停产，并迁至汉川市。

经被告研究决定，将罚款标准由30元/㎡降至15元/㎡。

2016年7月15日，姚家林村委会（第三人）缴纳了罚款349600万元至区财政局罚没款专户。

虽然被告做了一定的工作，公益诉讼人也表示认可，但截至目前，第三人违法用地的事实仍然存在，限期内非法占用土地上新建的4135㎡建筑物仍未拆除；应没收的9765㎡的建筑物至今未能处理。

蔡土资执罚（2015）5号行政处罚决定尚未履行完毕。

被告作为土地行政主管部门，具有对土地资源的保护和土地用途管制的职责，应当继续督促违法行为人（第三人）拆除非法占用土地上的建筑物，恢复土地原状，继续履行对没收建筑物的实质处理事宜。

故公益诉讼人请求法院依法责令被告对上述行政处罚决定所涉非法占用的土地和地上建筑物，继续履行监督和管理职责的诉讼请求，具有事实和法律依据，本院依法应予支持。

判决结果

综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条  以及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第六十二条  第二款  的规定，判决如下:

一、确认被告武汉市蔡甸区国土资源和规划局在作出蔡土资执罚（2015）5号《行政处罚决定书》后，未依法履行后续监督、管理的行为违法；

二、责令被告武汉市蔡甸区国土资源和规划局在本判决生效之日起，对第三人所涉非法占用的土地和土地上建筑物继续履行监督和管理职责。

本案案件受理费人民币50元，由被告武汉市蔡甸区国土资源和规划局负担。

庭后告知

如不服本判决，依照最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十九条的规定，在判决书送达之日起十五日内，当事人可依法提起上诉、人民检察院依法提起抗诉，上诉、抗诉于湖北省武汉市中级人民法院。

结尾

审判长杜泽胜

审判员周艳

人民陪审员陈刚

二〇一七年六月二十九日

书记员张明敏