公益诉讼人洋县人民检察院，住所:洋县洋州街道办事处学巷街。

法定代表人陈新建，该院检察长。

公益诉讼人出庭人员纪建军，该院副检察长。

公益诉讼人出庭人员陈康，该院检察员。

被告洋县国土资源局，住所:洋县洋州街道办事处武康路87号，统一社会信用代码11610723016039372L。

法定代表人何文庆，该局局长。

委托代理人李新虎，陕西秦汉律师事务所律师。

庭审程序说明

公益诉讼人洋县人民检察院诉被告洋县国土资源局（以下简称”国土局”）不履行法定职责一案，于2017年1月9日向本院提起行政诉讼。

庭审过程

本院受理后，于2017年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。

本院依法组成合议庭，于2017年8月24日公开开庭审理了本案。

公益诉讼人洋县人民检察院副检察长纪建军、检察员陈康，被告洋县国土资源局局长何文庆及其委托代理人李新虎，均到庭参加诉讼。

本案现已审理终结。

公益诉讼人洋县人民检察院诉称，洋县人民检察院在履行法律监督职责过程中，发现被告洋县国土局对洋县志华木业有限公司志华公司（以下简称志华公司）未经审批违法占地的行为不依法履行监管职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，其经审查于2016年5月11日作出行政公益诉讼立案决定。

经调查查明:志华公司于2009年6月与洋县洋州街道办事处东咀村八组签订土地租赁协议，约定租赁土地建木材加工储备厂，合同租期20年。

2012年5月，志华公司向被告洋县国土局申请办理了临时用地手续，期限一年至2013年5月。

到期后志华公司在未得到县国土局用地批准手续的情况下，继续占用该处土地，不符合土地利用总体规划。

2013年6月至12月，洋县国土局先后发出六份《责令停止违法行为通知书》，并于2014年11月19日作出《行政处罚决定书》，责令志华公司限期自行拆除违法占地上的建筑物和其它设施、恢复土地原貌，并处以54000元的罚款。

2014年11月26日，洋县国土局向志华公司发出《履行行政处罚决定告知书》，但该公司拒绝签收。

经陕西天域测绘工程有限公司测绘和汉中市国土资源局鉴定，志华公司未经审批违法占地共计20.6亩。

2016年5月19日，其依法向洋县国土局发出洋检民行建（2016）2号检察建议书，建议被告认真落实《中华人民共和国土地管理法》相关规定，切实履行职责，对志华公司违法占地修建木材加工储备厂的问题予以处理，确保国家和社会公共利益不受损害。

但洋县国土局于2016年6月20日以洋国土资字（2016）196号文件对检察建议回复称:其于2014年8月4日对志华公司违法用地问题立案查处，同年11月7日对该公司作出行政处罚，并于2015年1月25日将该案移送公安机关。

与此同时，志华公司违法占地上的临时建筑物和其它设施的拆除工作，正在由洋县住建局按有关程序处理。

且该宗土地经上报省政府审批，省政府以陕政土批（2016）75号批复，同意将该宗土地收为国有，土地用途已变更为建设用地。

由于涉案土地虽然确于2016年5月31日经陕西省人民政府审批被依法收征为国有，但土地规划是否转变并不影响洋县国土局对志华公司违法占地之行为履行监管职责。

目前，该宗土地虽然符合了土地利用总体规划，但志华公司的行为仍然属于违法占地；洋县国土局针对志华公司非法占用农地之行为虽作出了行政处罚决定，但未依法全面履职，未依法申请人民法院强制执行，未依法办理国有土地出让手续，未依法征收土地出让金，志华公司违法占地之行为依然存在，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。

因此，特提起行政公益诉讼，请求:1、确认被告洋县国土资源局对志华公司违法占地未依法全面履行土地监管职责的行为违法；2、判令被告依法全面履行监管职责，对志华公司违法占地行为依法作出处理，确保土地资源不受破坏。

公益诉讼人洋县人民检察院向本院提交以下证据:第一组五份证据，证明洋县人民检察院具有行政公益诉讼主体资格，1、2015年7月1日第十二届全国人大常委会第十五次以通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼方案》中确定陕西作为公益诉讼试点地方的事实；3、陕西省人民检察院《陕西省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》确定汉中市为陕西省公益诉讼试点的事实；4、陕西省人民检察院对《关于洋县国土资源局不依法履行职责案的请示》的批复，同意将该案向人民法院提起行政公益诉讼；5《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十九条第一款规定:”人民检察院提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖”。

第二组证明被告对本县土地管理负有法定监管及行政处罚职责的证据四份:1、洋县国土资源局的统一社会信用代码证书；2、被告法定代表人身份证明书；3、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条  第一款  规定:”县级以上人民政府土地行政主管部分对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。

”；4、《国土资源行政处罚办法》第二条  规定:”县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律的行为实施行政处罚，适用本办法。

”第三组证明志华公司非法占用土地，破坏土地资源以及洋县国土资源局对其进行处罚的事实，共十四份证据。

其中第一部分八份证据，证明从2013年5月至今，志华公司未经审批非法占用土地，破坏土地资源，侵害了国家和社会公共利益。

1、洋县志华木业有限公司的营业执照；2、志华公司与洋县洋州镇（现为洋县洋州街道办事处）东咀村八组签订的租赁合同；3、洋县国土资源局关于东咀村委会修建临时储木厂用地批复（2002年5月-2013年5月）；4、国土资源违法案件现场勘测笔录；5、国土资源违法案件调查笔录；6、非法占地现场照片；7、陕西天域测绘工程有限公司对志华公司用地面积测绘结果资料；8、汉中市国土资源局对农用地破坏程度的鉴定意见。

第二部分五份证据，证明被告对志华公司违法行为进行行政处罚及处罚决定未履行到位的证据。

1至4、洋县国土资源局作出的《违法案件调查笔录》、《责令停止违法行为通知书》、受理案件登记表和国土资源违法案件立案呈批表，以及洋县国土资源局作出的《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、《履行行政处罚决定催告书》和送达回证；5、洋县人民检察院2016年5月拍摄的现场照片。

第四组三份证据，证明洋县人民检察院向被告发出诉前检察建议的证据。

1、洋县人民检察院洋检民行检立{2016}2号立案决定书（2016年5月11日）；2、洋县人民检察院洋检民建（2016）2号检察建议书（2016年5月19日）；3、送达回证（2016年5月19日）。

第五组三份证据，证明被告收到检察建议书后，未依法全面履行职责，导致志华公司仍然非法占地，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态的证据。

1、洋县国土资源局洋国土资字（2016）196号回复函（2016年6月20日）。

2、检察院于2016年11月1日拍摄的视频资料、非法占地现场照片；3、洋县人民检察院对志华公司法定代表人杨志华的调查笔录。

被告洋县国土资源局辩称，认可起诉书查明的志华公司违法占地过程及现状事实，但志华公司在2013年1月14日经申请获得了洋县住建局临时建设工程规划许可批复，期限从2013年1月14日至2015年1月14日，建筑面积约1065平方米（高4米），用途为木材储藏。

针对志华公司违法占地行为，其在2013年6月发出了六份《责令停止违法行为通知书》，2014年11月19日作出了洋国土资罚字（2014）27号处罚决定书，同年11月26日发出了《履行行政处罚决定催告书》，并于2015年2月11日向洋县法院申请执行，只是法院认为其处罚时志华公司建筑设施尚在住建局审批的合法期限内、将卷宗退回。

同时在2015年1月25日，其以洋国土资函（2015）20号向洋县公安局移送了志华公司的涉嫌土地犯罪案件，洋县公安局以洋公（刑）立字【2015】67号立案决定书正式立案，目前该案处于移送审查起诉阶段，法定代表人杨志华被取保候审。

2015年5月27日，洋县住建局作出了洋城罚字（2015）2号处罚决定书，责令志华公司拆除地上设施，现处于执行阶段。

2014年9月28日，被告以洋国土资函【2014】120号向洋县纪检委提出了志华公司非法占地责任的处分建议书；2015年1月30日，被告以洋国土资函（2015）23号向洋县公安局提出了拆除志华公司非法建筑的协办函，同日以洋国土资函（2015）25号向洋州镇人民政府提出了志华公司限期拆除复耕函，2015年2月26日以洋国土资函（2015）32号向洋县电力局提出了停止志华公司电力供应函。

现志华公司因同一行为涉及到三个法律关系，即非法占用农地罪的刑事法律关系、非法占地的土地行政法律关系、违法修建的规划行政法律关系，目前这三个法律关系均在案运行。

从法律理论上讲，刑事法律关系和行政法律关系均属公权力运行关系，针对同一违法行为、同一违法对象，不可能同时重复适用。

在本案中，志华公司的刑事追究程序应当优先确定；否则若行政处罚先行，则会造成同一违法行为的重复评价和法律适用的混乱。

同时，在两种行政违法竞合情形下，本案中应先行规划行政处罚程序。

被告认为志华公司违法占地状态没有消除，是因为法律关系复杂和相关案件运行拖延所致。

被告已全面且恰当穷尽手段的履行了相应监督职责，不存在不作为的问题。

因此请求人民法院在依法查清事实的做出公正判决。

被告洋县国土资源局向本院提交以下证据，第一组两份证据:1、关于东咀村委会修建临时储木场用地的批复（洋县国土资发{2012}78号）；2、东咀村八组洋县志华木业有限公司储木棚临时建设工程规划许可的批复，均证明志华木业违法占地前经审批情况。

第二组十三份证据:1至6、责令停止违法通知书（洋国土资停字（2013）第61、72、77、82、88、94号）；7、国土资源局管理公文送达回证；8、行政处罚决定书（洋国土资字罚字（2014）27号）；9、国土资源管理局文书送达回证；10、违法案件行政处罚强制执行申请书（洋国土资处强审字（2015）第2号）；11、关于停止电力供应的函；12、志华木业有限公司限期拆除复耕函（洋国土资函（2015）25号）；13、移送涉嫌土地犯罪案件的函，均证明洋县国土资源局依法履行职责情况。

第三组五份证据:1、立案决定书（洋公刑立字（2015）67号），2、撤销案件决定书（洋公（刑）撤案字（2016）3号），证明志华木业违法占地刑事诉讼情况；3、关于志华木业公司非法占地有关责任人耕地保护履职不力的处分建议（洋纪字（2013）9号），4、关于给予洋州街道办事处相关人员柯某党内警告处分的决定（洋纪字（2013）9号），证明志华木业违法占地案领导责任追究情况；5、洋县住房和城乡建设管理局违法违章案件行政处罚决定书（洋城罚字（2015）2号），证明志华木业违法建设行政处罚情况。

经当庭质证，对公益诉讼人提交的证据，被告对其真实性、合法性、关联性均没有异议，唯对第三组第二部分及第五组证据的证明目的有异议。

对于被告提供的第一组证据，公益诉讼人对其与本案的关联性或证明目的提出异议；对第二组、第三组证据的合法性、关联性、客观性没有异议，但对证明目的提出异议，认为不足以证明被告尽到了监管职责。

本院对上述证据认证如下:对公益诉讼人第一组证据、第二组证据3-4，因其是法律依据，不属于证据，不予认证；对公益诉讼人、被告提交的其他证据均符合证据的真实性、合法性、关联性，予以采信；对公益诉讼人提交证据的证明目的予以采信，对被告提交证据的证明目的不予采信。

查明事实

经审理查明，2009年6月3日，洋县戚氏镇七眼泉村四组村民杨红军、杨志华以洋县志华木业有限公司名义与洋县洋州镇（现洋州街道办事处）东咀村八组签订土地租赁合同，约定租赁土地16.04亩，租赁期限为2009年6月4日至2029年6月5日，租赁价格为每亩每年人民币1800元，每一次交清五年的费用。

2010年4月30日，洋县志华木业有限公司在工商部门取得企业法人营业执照（法定代表人杨自华）。

2010年2月，被告洋县国土资源局作出洋国土资罚字（2010）第06号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，以洋州镇东咀村八组木材加工厂”未经批准非法占地”为由，决定”处罚款2000元，责令依法按规定办理用地手续”。

同年4月7日，杨志华以洋州镇东咀村八组木材加工厂名义向国土局缴纳罚款2000元。

2012年5月9日，洋县国土资源局以洋国土资发[2012]78号《关于洋州镇东咀村八组木材加工厂修建临时储木场用地的批复》，同意洋州镇东咀村委会临时占用本村八组土地10.04亩，用于志华公司修建临时储木场，期限为一年，即2012年5月至2013年5月。

要求不准改变土地用途、不准修建永久性建筑物，并在土地使用期满后三个月内自行恢复土地原貌。

2013年1月14日，洋县住房和城乡建设管理局以洋城规工（临）[2013]1号《东咀村八组洋县志华木业有限公司储木棚临时建设工程规划许可的批复》，同意志华公司临时储木棚建设，年限自2013年1月14日至2015年1月14日止。

要求期满确需延期的，应在期满30日前申请办理延期使用手续，期限内如遇城市建设需要，须无条件拆除。

在被告洋县国土资源局前述用地批复期限届满后，从2013年7月10日至12月6日，洋县国土资源局以志华公司”未经审批非法占地加工木材”先后六次送达了洋国土资停字（2013）第61号、第72号、第77号、第82号、第88号、第94号责令停止违法行为通知书，责令立即停止违法行为，但志华公司一直没有停止其非法占地行为。

2014年7月30日，洋县国土局对志华公司非法占地行为立案查处。

同年11月19日，洋县国土局作出洋国土资罚字[2014]27号行政处罚决定书，认定志华公司违法使用东咀村八组土地18.1亩，其中建筑占地8.1亩（5400平方米），违反了《土地管理法》第五十九条规定，属非法占地行为，决定”限志华公司十五日内自行拆除非法占地上的建筑物和其它设施，恢复土地原貌后交东咀八组；对志华公司非法占地行为处每平方米10元罚款，合计54000元”。

同年11月26日，国土局向志华公司发出了洋国土资执催字[2014]第29号《履行行政处罚决定催告书》。

2015年2月11日，洋县国土局以洋国土资处强申字[2015]第2号强制执行申请书申请本院强制执行，本院因其作出处罚决定时志华公司的建设尚在住建部门审批的有效期限内，且处罚决定限定的执行期尚未届满即催告执行不符合法律规定，遂将卷宗退回。

2015年1月25日，被告洋县国土资源局以杨志华涉嫌非法占用农用地移送洋县公安局。

次日，洋县公安局以洋公（刑）立字[2015]67号立案决定书对杨志华非法占用农用地立案侦查；2015年1月28日，以洋公（刑）取保字[2015]17号决定书对杨志华取保候审。

2015年2月22日，洋县公安局以洋公刑诉字[2015]29号起诉意见书将杨志华非法占用农用地案移送洋县人民检察院审查起诉。

2015年5月20日，汉中市国土资源局在陕西天域测绘工程有限公司于5月8日出具的《洋县志华木业有限公司用地面积测量测绘结果资料》基础上，经组织专家组成鉴定组对志华公司占用农用地破坏程度进行现场踏勘鉴定，以汉市国土资发【2015】147号《关于对洋县志华木业有限公司占用农用地破坏程度的鉴定意见》，确认志华公司”该宗地毁坏耕地面积20.32亩（13548.25平方米）。

其中严重毁坏耕地3.18亩（2122.8平方米），中度毁坏耕地3.43亩（2284.40平方米），轻度毁坏耕地13.71亩（9141.05平方米）。

”2016年2月19日，洋县公安局洋公（刑）撤案字[2016]3号《撤销案件决定书》以”情节显著轻微、危害不大、不认为是犯罪”撤销杨志华非法占用农用地一案。

2015年5月27日，洋县住建局以志华公司”院内修建的临时储木棚已超过批准期限”作出了洋城罚字（2015）2号违法违章案件行政处罚决定书，责令志华公司于2015年6月12日前将修建临时储木棚自行拆除；逾期将依据《中华人民共和国规划法》第六十八条之规定予以强制拆除。

另查明，2016年5月11日，公益诉讼人洋县人民检察院就本案作出行政公益诉讼立案决定。

同月19日，洋县人民检察院依法向洋县国土资源局发出洋检民行建（2016）2号检察建议书，建议其认真落实《中华人民共和国土地管理法》相关规定，切实履行职责，对志华公司违法占地修建木材加工储备厂的问题予以处理，确保国家和社会公共利益不受损害。

2016年5月31日，,陕西省人民政府以陕政土批（2016）75号批复文件同意将本案所涉土地依法收征为国有，土地用途由原农用地变更为建设用地。

2017年1月19日，洋县人民检察院向本院提起行政公益诉讼。

还查明，本案至开庭之日止，被告洋县国土资源局针对志华公司非法占地之行为虽然履行了一定的法定监管职责，并采取了一些综合措施，但其作出的处罚决定没有落实，志华公司非法占地之行为依然存在。

法院意见

本院认为，洋县人民检察院作为公益诉讼人具有主体资格。

本案中，杨志华租赁洋县洋州街道办事处东咀村八组20.6亩土地开办经营志华公司，虽然志华公司依据洋国土资发[2012]78号临时用地批复，以及洋城规工（临）[2013]1号临时建设批复，分别取得了2012年5月至2013年5月期间的临时用地权、2013年1月14日至2015年1月14日期间的临时建设权，但在临时批复期限届满后，志华公司并没有再行取得合法手续。

虽然陕西省人民政府于2016年5月31日以陕政土地[2016]75号批复，同意将该宗土地征收为国有，土地用途变更为建设用地；但志华公司非法用地之状态持续至今未得到纠正，土地性质转变亦不影响对土地违法行为进一步履行监管职责。

所以，应当认定被告洋县国土资源局对志华公司非法占地之行为没有依法全面履行土地监管职责，且志华公司非法占地之状态持续至今未得到解决，洋县国土资源局应当继续履行监管职责。

因本案所涉嫌的非法占用农用地刑事犯罪案件已被公安机关撤销；而住建部门作出的行政处罚决定针对的是志华公司违法违章建筑设施，它与被告洋县国土资源局针对非法占地作出的处罚决定，是不同性质的行政监管措施,但国土局应加强与住建部门的沟通并协同执行。

因此，被告洋县国土资源局关于先行处理规划行政处罚程序，已经全面、恰当且穷尽手段履行了相应监管职责，不存在不作为问题的辩解意见于法、于理及本案事实不符。

综上所述，为加强土地管理，促进社会经济可持续发展，对于公益诉讼人洋县人民检察院的诉讼请求依法应予以支持。

判决结果

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条  二款（一）项和第七十二条之规定，判决如下:

一、确认被告洋县国土资源局对洋县志华木业有限公司非法占地未依法全面履行土地监管职责的行为违法。

二、被告洋县国土资源局依法全面履行监管职责，对志华公司非法占地行为依法作出处理，确保土地资源不受破坏。

案件受理费50元，由被告洋县国土资源局负担。

庭后告知

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。

结尾

审判长尚永东

审判员汤书雄

人民陪审员刘方红

二〇一七年十月三十日

法官助理赵阳

代书记员侯红芬