当事人

公益诉讼人:延川县人民检察院。

被告:子长县林业局。

住所地陕西省延安市子长县刘家沟。

法定代表人:杨忠平，该局局长。

委托代理人:张伟，子长县林业局绿化办副主任。

委托代理人:贺梅梅，陕西常鸣律师事务所律师。

庭审程序说明

公益诉讼人延川县人民检察院诉被告子长县林业局不履行法定监管职责一案，于2017年12月29日向本院提起行政公益诉讼，本院于2018年1月5日立案后，依法向被告送达了起诉书副本及应诉通知书等相关法律文书。

庭审过程

本院依法组成合议庭，于2018年1月30日公开开庭审理了本案，受公益诉讼人延川县人民检察院指派的副检察长杨海燕、检察员雷妮东，被告子长县林业局法定代表人杨忠平及其委托代理人张伟、贺梅梅到庭参加诉讼。

本案现已审理终结。

公益诉讼人延川县人民检察院诉称，2016年3月13日，李福成在子长县玉家湾镇柳树沟行政村武家崖村民小组入天山的山底部野外用火烧荒草时不慎将入天山的林地引燃，造成森林火灾，致使林地中部分刺槐树根部被烧焦，还有部分刺槐树和柠条树皮被烧黑，地表植被杂草全部被烧毁。

经鉴定，过火面积共160亩，其中林地40亩（2.4公顷），为1999年退耕还林地，栽植树种为刺槐，林地权属属于柳树沟村武家崖村民小组个人所有；宜林地120亩（8公顷），地表长有黄蒿、冰草等杂草，林地权属部分属于武家崖村民小组集体所有，部分属于武家崖村民小组个人所有。

案发后，李福成对过火林地进行了阶段性补植复绿，栽植了部分树苗。

2017年5月17日，子长县人民法院以失火罪判处李福成有期徒刑三年，缓刑三年。

此后，子长县林业局未对李福成的违法行为依法作出处理，被烧毁的树木未完全得到补种，森林资源遭到破坏，社会公共利益持续处于受侵害状态。

为督促子长县林业局依法履行监管职责，保护社会公共利益，子长县人民检察院于2017年3月30日向子长县林业局依法发出检察建议书［子检民行建（2017）002号］，建议子长县林业局积极履行职责，加大森林资源保护和监管力度，依法对李福成造成森林火灾的行为作出处理，确保国家和社会公共利益不受侵害。

子长县林业局于2017年4月27日回复称，由于此案件已移送子长县人民法院等待审理判决，子长县林业局按照《林业行政执法实用手册》中林业行政处罚与刑罚衔接适用规则中第一条:”林业行政处罚与刑罚衔接适用应坚持刑罚优先适用的原则。

当林业主管部门或法律、法规授权的组织查处的林业行政违法行为构成犯罪时，应依法及时移交相关司法机关处理，不得以行政处罚代替刑罚。

”故子长县林业局无权对李福成进行行政处罚。

针对子长县林业局的回复情况，子长县人民检察院进行了调查核实，发现子长县林业局仍未对李福成的违法行为依法作出处理，被烧毁的树木未完全得到补种，森林资源遭到破坏，社会公共利益持续处于受侵害状态。

延川县人民检察院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条  、第十三条  、第四十四条  以及《森林防火条例》第五十条  之规定，子长县林业局作为子长县人民政府林业主管部门，负责本行政区域内森林资源的监督和管理工作，对非法毁坏森林、林木以及森林防火期内未经批准擅自在森林防火区内野外用火的行为应当依法作出处理，但子长县林业局对李福成非法毁坏森林、林木以及森林防火期内未经批准擅自在森林防火区内野外用火的行为不依法履行监管职责，在子长县人民检察院发出督促履行职责的检察建议后仍不依法履行职责，致使社会公共利益受到侵害。

为督促子长县林业局依法履行职责，促进依法行政，维护社会公共利益，特向法院提起行政公益诉讼，请依法判决:1、确认被告子长县林业局对李福成失火毁坏林木的行为不依法履行监管职责的行为违法；2、判令被告子长县林业局对李福成的违法行为依法作出处理，切实保护森林资源。

被告子长县林业局辩称，我局对延川县人民检察院延检行公诉[2017]1号行政公益诉讼起诉书认定的事实无异议。

我局在办理李福成失火毁坏林木一案中虽存在部分监管不到位的情形，但还是进行了主要的监管职责。

具体工作如下:一、2016年3月13日，我局下设单位子长县森林公安局接到子长县公安局指挥中心指令，得知火灾发生情况，立即组织警力赶往现场扑火并进行初查，收集了主要证据材料，通过调查确定了李福成为嫌疑人。

于2016年3月15日询问了李福成，询问了证人，随后将案件移交给子长县公安局作为刑事案件立案处理。

二、考虑到我局的监管职责，曾在案发后，拟对李福成作出罚款及恢复林地的行政处罚，但由于李福成的行为涉嫌失火罪，应当依法追究其刑事责任，为避免”以罚代刑”，所以在法院判决之前我局无法责令当事人限期恢复林地植被。

该案我局曾上报市林业局，市林业局请示延安市人民政府法制办公室关于行政公益诉讼有关问题，能否对李福成进行行政处罚。

市法制办在2016年12月27日进行了回复，认为当一个行为同时违反行政法律和刑事法律的时候，追究刑事责任后再对同一个行为进行行政处罚，缺乏法律依据。

而且根据我国《森林防火条例》第五十三条  的规定，”违反本条例规定，造成森林火灾，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，除依照本条例第四十八条、第四十九条  、第五十条  、第五十一条  、第五十二条  的规定追究法律责任外，县级以上地方人民政府林业主管部门可以责令责任人补种树木。

”对于追究刑事责任的造成森林火灾的案件，林地恢复工作有谁监管，如何监管，法律没有明确规定，也没有具体的操作程序。

李福成在2016年3月18日被取保候审后，其对过火林地进行了阶段性补植复绿，栽植了部分树苗。

加上林地自然恢复状况，120亩宜林地在2017年恢复较好。

2017年3月30日子长县人民检察院向我局出具检察建议书后，我局高度重视，及时回复。

本案移交子长县公安局后，经过子长县人民法院审理，2017年5月17日才判决结案。

在李福成刑事案件判决后，我局通过玉家湾镇政府责令李福成对毁坏的林木进行补植，之后，李福成也补栽了部分树苗。

三、收到起诉书副本后，我局立即组织工作人员认真学习国家森林管理和行政处罚方面的法律法规和政策规定，要求所有执法人员认真反思，吸取教训，严格执法。

制定切实可行的林地恢复方案切实保护林地。

公益诉讼人延川县人民检察院为证明其主张，向本院提交以下四组证据:（均为复印件）

一、立案决定书、陕西省人民检察院批复、延安市人民检察院转发省院《关于明确全省公益诉讼案件管辖问题的通知》及延安市人民检察院关于子长县人民检察院诉子长县林业局行政公益诉讼案件起诉工作的通知。

用以证明:延川县人民检察院对本案具有管辖权。

二、子长县林业局统一社会信用代码证书、组织机构代码证、子长县林业局子政林发（1997）第1号文件子长县林业局”三定”方案。

用以证明:子长县林业局具有被告主体资格，同时也证明其对保护森林资源的法定监管职责。

三、现场勘验笔录2份、子长县森林公安局局长拓小平、民警史宝宝于2016年3月15日所作的现场勘查笔录、子长县人民检察院副检察长王晓霞、徐洪娜于2017年5月18日所作的现场勘查笔录、辩认笔录、1999年子长县玉家湾镇柳树沟村退耕还林工程作业设计图、退耕还林小班年度保存调查表、说明材料二份、2016年3月16日子长县中山川国营林场对李福成失火造成过火林地面积、树种、林份进行鉴定情况意见、鉴定分析意见、补充鉴定意见书、证人景长明（柳树沟村村会计）证言、证人王强（柳树沟村原书记）证言、证人李福成2016年12月10日证言、子长县人民法院（2017）陕0623刑初35号刑事判决书。

用以证明:李福成失火对原有地块植被造成了严重破坏，森林生态资源受损害情况，这一事实也得到子长县人民法院的判决确认，及李福成由此受到的刑事责任。

四、子长县人民检察院检察建议书、送达回证、子长县林业局关于玉家湾镇柳树沟村村民李福成野外用火案件的回复函、子长县人民检察院于2017年5月15日与李福成的谈话、延川县人民检察院于2018年1月22日对李福成的询问笔录、延川县人民检察院于2018年1月22日对贺连平（柳树沟村村委会主任）的询问笔录、延川县人民检察院于2018年对子长县玉家湾镇柳树沟行政村武家崖村李福成失火地点的勘察情况（附照片）。

用以证明被告子长县林业局没有履行监管职责，没有对李福成作出处理，生态环境依然处于受损状况。

被告子长县林业局在法定期限内向本院提交以下证据:

子长县公安局森林公安分局”八定”方案的通知文件一份、子长县森林公安局受案登记表复印件一份、犯罪嫌疑人李福成归案情况说明复印件一份、延安市人民政府法制办公室关于行政公益诉讼有关问题的请示的意见一份。

用以证明:李福成失火案涉嫌触犯刑法，被告子长县林业局下设森林公安分局依法侦办，林业局在林地监管方面，依法履行了移送司法机关的职责，对李福成再进行行政处罚没有法律依据。

经庭审质证，公益诉讼人延川县人民检察院提供的证据，被告子长县林业局对四组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议，但认为第三组证据同时可以证明李福成对毁坏的林木曾进行过补植，森林生态有一定的恢复，子长县人民法院对李福成的刑事判决考虑到李福成在案发后对过火林地进行阶段性补植酌情从轻处罚，补植行为是其自愿行为，并非受法律强制的行为。

被告子长县林业局提供的证据，公益诉讼人延川县人民检察院对其真实性，合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为《延安市人民政府法制办公室关于行政公益诉讼有关问题的请示的意见》没有法律效力，不能证明对李福成再进行处理没有法律依据。

本院对本案证据认证如下:公益诉讼人延川县人民检察院提供的四组证据，来源合法，客观真实，并与本案具有关联性，能够达到公益诉讼人延川县人民检察院的证明目的，故本院予以采信，作为本案定案依据。

对被告子长县林业局提供的证据的真实性、合法性、关联性予以采信，但被告的证据不能证明其全面履行了监管职责以及将李福成涉嫌犯罪行为移送司法机关并受到刑事处罚后无需再履行法定职责，故对其证明目的不予采信。

查明事实

经审理查明，2016年3月13日，李福成在子长县玉家湾镇柳树沟行政村武家崖村民小组入天山的山底部野外用火烧荒草时不慎将入天山的林地引燃，造成森林火灾，致使林地中部分刺槐树根部被烧焦，还有部分刺槐树和柠条树皮被烧黑，地表植被杂草全部被烧毁。

经林业工程师鉴定，过火面积共160亩，其中林地40亩（2.4公顷），为1999年退耕还林地，栽植树种为刺槐，林地土地权属于柳树沟村武家崖村民小组集体所有，林权属于村民个人所有；宜林地120亩（8公顷），地表长有黄蒿、冰草等杂草，宜林地权属也属于武家崖村民小组集体所有，林权大部分属于武家崖村民小组集体所有，少部分属于村民个人所有。

案发后，被告子长县林业局所属森林公安局接到子长县公安局指挥中心指令，赶往火灾现场扑火并进行了调查询问，随后将案件移交子长县公安局作为刑事案件立案处理。

后李福成对过火林地进行了阶段性补植复绿，栽植了部分树苗。

此后，子长县林业局未对李福成的违法行为依法作出处理。

子长县人民检察院于2017年3月30日向被告子长县林业局发出子检民行建（2017）002号检察建议书，建议被告子长县林业局积极履行职责，加大森林资源保护和监管力度，依法对李福成造成森林火灾的行为作出处理，确保国家和社会公共利益不受侵害。

被告子长县林业局于2017年4月27日复函称:”由于此案件已移送子长县人民法院等待审理判决，我局按照《林业行政执法实用手册》中林业行政处罚与刑罚衔接适用规则中第一条:‘林业行政处罚与刑罚衔接适用应坚持刑罚优先适用的原则。

当林业主管部门或法律、法规授权的组织查处的林业行政违法行为构成犯罪时，应依法及时移交相关司法机关处理，不得以行政处罚代替刑罚’。

故我局无权对犯罪嫌疑人李福成进行行政处罚。

”2017年5月17日，子长县人民法院以失火罪判处李福成有期徒刑三年，缓刑三年。

之后，李福成再未栽植树苗恢复植被，被烧毁的树木至今未完全得到补种，森林资源持续处于被破坏状态。

法院意见

本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条  规定:”各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。

”本案被告子长县林业局负有对本辖区内森林资源保护、利用、更新、管理和监督职责。

被告子长县林业局所属森林公安局对于李福成失火毁坏林木的行为虽然进行了调查询问，并通过玉家湾镇政府责令李福成对毁坏的林木进行补植，但李福成对过火林地只栽植了部分树苗，被烧毁的树木至今未完全得到补种，森林资源持续处于被破坏状态。

可见，被告子长县林业局对李福成失火毁坏林木的行为，存在未全面履行法定监管职责的情形，其行为违法。

被告子长县林业局辩称行政机关将涉嫌犯罪案件移送司法机关并已作出有罪判决，就不能再进行行政处罚。

因法律没有明确规定追究刑事责任后，可以免除林业行政主管部门的监督管理职责，故对被告子长县林业局的辩解意见，本院不予采纳。

综上，被告子长县林业局未全面履行法定监管职责，公益诉讼人延川县人民检察院要求确认被告子长县林业局对李福成失火毁坏林木的行为不依法履行监管职责的行为违法，判令被告子长县林业局对李福成的违法行为依法作出处理的诉讼请求，本院予以支持。

判决结果

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条  之规定，判决如下:

一、确认被告子长县林业局对李福成失火毁坏林木的行为不履行法定监管职责的行为违法；

二、责令被告子长县林业局对李福成失火毁坏林木的行为履行管理、监督法定职责。

庭后告知

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省延安市中级人民法院

结尾

审判长高辉

审判员张志成

人民陪审员董树卫

二〇一八年一月三十日

书记员高娜

本案适用法律条文:

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。